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郁建興、高翔:以數字化改革提升政府治理現代化水平

編輯: 時間:2021年03月26日 訪問次數:0

本文來源于《光明日報》2021年3月26日。

數字化是當前全球發展的最強驅動力之一?!吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確提出加快數字化發展,建設數字中國的要求,強調“加快建設數字經濟、數字社會、數字政府,以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革”,“將數字技術廣泛應用于政府管理服務,推動政府治理流程再造和模式優化,不斷提高決策科學性和服務效率”。新的時代背景下,數字政府建設不僅決定了政府自身治理水平,也是影響數字經濟、數字社會發展的關鍵變量。

數字政府建設是數字中國建設的關鍵內容。數字政府建設不能狹義理解為政府需要運用數字技術創新職能履行方式,還包括政府應當為數字經濟、數字社會的健康有序發展樹立典范,提供必要支撐。近年來,我國各級政府對數字化改革的認知持續深化,不斷拓寬數字政府建設范疇。

從數字技術的運用看,各級政府積極引入前沿技術,以城市治理、疫情防控等為實踐場景,形成了多樣化應用類型。2020331日,習近平總書記在浙江考察時指出,“運用大數據、云計算、區塊鏈、人工智能等前沿技術推動城市管理手段、管理模式、管理理念創新,從數字化到智能化再到智慧化,讓城市更聰明一些、更智慧一些,是推動城市治理體系和治理能力現代化的必由之路”。與“互聯網+政務服務”等政府數字化轉型實踐相比,智慧城市建設中的數字治理是以數據驅動取代業務驅動、主體驅動的重要突破,也是以數據賦能政府與市場、社會等多元主體共同破解復雜問題治理的重要嘗試。

從政府數字化轉型的價值取向看,各級政府顯著增加了以人民為中心發展思想的體制機制供給。當前,數字鴻溝、隱私保護等日益成為數字化改革進程中的痛點。202011月,國務院辦公廳印發《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》,這是我國探索數字時代包容性公共治理的標志性文件。針對個人隱私保護問題,民法典第四編在人格權基礎上專門規定了網絡時代的公民隱私權,加大對個人信息保護力度。這些法律法規和公共政策的制定實施,對政府數字化轉型進程中的公共數據治理提出了更高要求,也為市場、社會主體的數據使用提供了指引,有助于建立數字時代的公共秩序。

從政府數字化轉型的內容看,數字化改革成為推動政府職能轉變的重要力量。數字政府建設要為數字經濟、數字社會發展提供必要技術支撐、基礎秩序和要素保障。一是技術支撐。前沿技術創新、新技術轉化應用是數字化改革的重要支柱,政府的制度創新構成了撬動科技創新、建立完善創新驅動發展新格局的重要保障。二是基礎秩序。數字技術的快速發展,推動形成全新經濟業態,帶來了數字支付、虛擬貨幣等新的交易工具,對政府治理提出了挑戰。相應地,促進平臺經濟規范健康創新發展,探索形成更加包容審慎的監管機制等,正是數字時代增創體制機制新優勢的題中之義。三是要素保障。在數字時代,數據資源正成為一種全新生產要素。加快推動全方位、系統性數字化改革,需要政府加快探索建立數據產權保護和交易定價機制,為數據資源這一新型生產要素的價值轉化提供保障。

數字化改革是一場全方位、系統性的創新實踐,政府是關鍵主體,不僅要積極推動自身數字化轉型和參與經濟社會的數字化改革,還要為其他參與主體提供基礎性的治理規則。

樹立前瞻性、系統性思維。數字化改革不是對已有經濟社會和政府治理形態做簡單加減法,而是需要系統反思、重構已有組織、社會運行方式。以組織為例,數字化改革可以從“業務數據化”開始,按照在線辦公、數據共享和業務協同的邏輯次序逐步推進,但不能終止于此。數據驅動意味著大型組織在發展進程中需要將技術與制度深度融合,以數據為要素、技術為載體,運用大數據、人工智能等系統更新組織的決策方式,通過“數據業務化”實現組織架構、人員配置和內部溝通方式的全面重構。當前,不少地方設置了“數據專員”等新崗位,突出了政府數字化轉型不只是公共數據治理機構的工作,也應納入各職能部門工作范疇。但政府數字化轉型的重要目標,恰恰是取消這些特定崗位,形成“人人都是數據專員”的格局。

創新與其他參與主體的合作模式。在數字化改革進程中,各級政府廣泛采用了購買服務、合同外包、特許經營等方式,與市場、社會主體合作。但值得注意的是,政府并不總是能夠恰當處理與第三方的合作關系。一方面,政府作為科層制組織,常常習慣于上下級關系管理,而合同制卻建立在平等主體間關系之上。這就內在地要求政府注重提高管理、維護橫向主體間關系的能力。另一方面,傳統的政企、政社合作更多發生在可預期目標、內容和質量的產品或服務領域,而數字化改革卻是一個有著高度不確定性的創新領域。在這一領域,政府的首要職責不是以公共財政投入具有高度不確定性的風險項目,而是為市場、社會主體的探索創新創造一個更加開放包容的環境。在政企、政社合作中,政府不能沿用以往的合同制模式去設定剛性的發展目標、步驟和路徑,而是可以采用共同投資、風險共擔等新的合作模式,建立適應前沿領域、創新探索的合同制管理新方式,更好地激發各方主體的創新性。

數字化本身并不是最終目標,人民群眾的獲得感、幸福感和安全感才是政府工作的依歸。數字化改革需要落腳到每個個體的福祉,保證人民群眾能夠充分共享數字化改革紅利。

充分運用“互聯網+”等新技術,探索構建數字時代的民眾參與渠道,真正做到以民眾需求來定義數字化改革內容的優先次序。近年來,中央政府和各級地方政府都已探索建立以互聯網為載體的政民互動渠道,極大拓寬了民眾參與公共事務治理的途徑。例如,人民網的“領導留言板”已經成為提高政府回應性的重要載體。在數字化改革中,各級政府可以以“互聯網+”為載體,進一步完善線上線下一體化的政民互動新機制,并充分運用自然語義分析、文本挖掘、機器學習等方式實現更加充分、精準的民意匯聚。

更加重視從“建設”到“運營”的發展階段轉變,推動形成更高質量的數字化項目。數字化項目的質量首先是指政府需要更加重視使用者的體驗感。當前,我國已經建立全國一體化在線政務服務平臺,各省紛紛推出“浙里辦”“粵省事”等各類政務服務平臺,為公眾低成本獲取政務服務提供載體。下一階段,政府可以在政策制度體系、標準規范體系和組織保障體系之外,新設運營維護體系,暢通用戶反饋渠道。近年來,數字鴻溝成為公共領域的熱點議題??梢赃\用政府數字化轉型后形成的海量數據,利用科學方法,細致辨析各類數字化服務對不同社會成員公共服務可及性、民生保障獲得感的具體影響,并基于這些研究精準優化公共政策。在數字時代,基于數據的公共政策制定比以往任何時候都更加重要。

政府在數字化改革中,既要重視技術專家的“腦”,也要重視公共政策專家的“心”和人文學者的“眼”,為創新設邊界、為應用定底線、為工具添價值,維護公共治理的公平正義。當前,一些政策制定者已經注意到過度采集公民數據產生的隱私保護問題,積極呼吁通過立法等形式探索保障數據人格權的可行途徑。數字化改革的另一重要議題是倫理問題,即判斷特定的數字化應用是否會突破公序良俗底線、是否會對特定人群的基本權益產生負面影響。針對這一問題,政府可以通過設立數字倫理委員會等,以更加充分的程序審查,建立完善算法倫理的基本準則,讓數字化改革更有溫度。

 


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